Yann Borrel, à publié un article dans la revue Jurisprudence Automobile, revue dédiée au droit de l’automobile aux éditions de l’Argus.

Découvrez l’article dans son intégralité : Un régime de sortie du statut de “déchet” sur mesure pour les pièces de l’économie circulaire issues des véhicules hors d’usage.

Jurisprudence Automobile

Yann Borrel

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L’article Un régime de sortie du statut de “déchet” sur mesure pour les pièces de l’économie circulaire issues des véhicules hors d’usage est un article de Lexion Avocats, le blog du Cabinet Lexion Avocats, spécialisé dans le droit à l'environnement.

Cette affaire est née de l’éviction irrégulière d’un consortium d’une procédure de passation d’un marché public portant sur des travaux de reconstruction, de modernisation et de construction de seize stades de football en Slovaquie. L’une des entreprises a saisi le tribunal de district de Bratislava II (Slovaquie) d’un recours en dommages et intérêts au titre du préjudice qu’elle prétendait avoir subi suite à l’exclusion du consortium de cette procédure.

Saisie sur renvoi préjudiciel du tribunal de district de Bratislava II, la Cour de justice de l’Union européenne a été invitée à interpréter l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 89/665/CEE modifiée du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux.

Pour rappel, cet article, intitulé « Exigences en matière de procédures de recours », dispose :

« 1. Les États membres veillent à ce que les mesures prises aux fins des recours visés à l’article 1er prévoient les pouvoirs permettant :

a)            de prendre, dans les délais les plus brefs et par voie de référé, des mesures provisoires ayant pour but de corriger la violation alléguée ou d’empêcher qu’il soit encore porté atteinte aux intérêts concernés, y compris des mesures destinées à suspendre ou à faire suspendre la procédure de passation de marché public en cause ou l’exécution de toute décision prise par le pouvoir adjudicateur ;

b)            d’annuler ou de faire annuler les décisions illégales, y compris de supprimer les spécifications techniques, économiques ou financières discriminatoires figurant dans les documents de l’appel à la concurrence, dans les cahiers des charges ou dans tout autre document se rapportant à la procédure de passation du marché en cause ;

c)            d’accorder des dommages et intérêts aux personnes lésées par une violation ».

La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que cet article de la directive doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation ou à une pratique nationale excluant par principe la possibilité, pour un soumissionnaire évincé d’une procédure de passation de marché public en raison d’une décision illégale du pouvoir adjudicateur, d’être indemnisé au titre du préjudice subi du fait de la perte de chance de participer à cette procédure en vue d’obtenir le marché concerné.

La Cour de justice a également considéré dans cet arrêt que, si un préjudice peut résulter de la non-obtention, en tant que telle, d’un marché public et se matérialiser comme un manque à gagner, il est également possible pour le soumissionnaire ayant été illégalement évincé de subir un préjudice distinct, lequel correspond à l’opportunité perdue de participer à la procédure de passation concernée en vue d’obtenir ce marché (point 39 de l’arrêt).

La Cour a précisé qu’il appartient, en l’absence de dispositions de l’Union en ce domaine, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de fixer les critères sur la base desquels le dommage résultant de la perte d’une chance de participer à une procédure de passation d’un marché public en vue d’obtenir ce dernier doit être constaté et évalué (point 45 de l’arrêt) sous réserve que les critères jurisprudentiels fixés soient compatibles avec les objectifs fixés par la directive 89/665/CEE.

En France, ces critères ont été fixés dans un récent arrêt du Conseil d’Etat en date du 24 avril 2024 (req. n°472038, publié au recueil Lebon).

Communiqué de presse n° 95/24 sur l’arrêt de la CJUE

Par Yann Borrel – Associé responsable du pôle d’expertise Affaires Publiques – LEXION AVOCATS

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C’est la question que des parlementaires de l’Union européenne ont posée, en substance, à la Commission européenne le 27 février dernier.

Le « TRIMAN » est un pictogramme harmonisé qui devra être appliqué en France sur tous les produits recyclables qui sont soumis à un dispositif de responsabilité élargie des producteurs. L’objectif poursuivi par la mise en place de cette signalétique commune est d’informer de manière simple les consommateurs résidant en France que le produit acheté ne doit pas être jeté dans la poubelle des ordures ménagères résiduelles car il relève d’une consigne de tri (Rép. min. publiée dans le JO Sénat du 7 mai 2014, page 3707). Il s’inscrit dans une perspective plus large d’amélioration des taux de recyclage et de réduction des quantités de déchets partant en incinération ou en stockage.

Ce dispositif, qui est issu de l’article 199 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, a été codifié à l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement. Initialement, il devait s’appliquer au plus tard le 1er janvier 2012. Néanmoins, cette échéance n’a pas été respectée, en l’absence de publication d’un décret d’application de cette disposition. C’est dans ce contexte que les parlementaires ont décidé, aux termes de l’article 19 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, de modifier la rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement afin de reporter, du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2015, l’entrée en vigueur du dispositif. A cette occasion, les parlementaires ont exclu les emballages ménagers en verre du champ d’application du dispositif. La raison avancée est que l’apposition d’un logo « TRIMAN » sur les emballages ménagers en verre n’aurait eu qu’un impact limité, dans la mesure où le dispositif de collecte des verres est déjà bien connu de la part des consommateurs français (cf., rapport n° 1653 fait par M. J-M. Clément à l’Assemblée nationale sur le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises; cf., également, sur cette question: Rép. min. à la question n° 8026, publiée dans le JO Sénat du 5 juin 2014).

Dans sa version issue de la loi du 2 janvier 2014 précitée, l’article L. 541-10-5, alinéa 2 du code de l’environnement énonce qu’« à l’exclusion des emballages ménagers en verre, tout produit recyclable soumis à un dispositif de responsabilité élargie des producteurs mis sur le marché à compter du 1er janvier 2015 fait l’objet d’une signalétique commune informant le consommateur que ce produit relève d’une consigne de tri. Un décret en Conseil d’Etat précise les conditions d’application du présent alinéa ».

Alors que le dispositif peine apparemment à recueillir l’assentiment des industriels, le gouvernement pourrait éprouver des difficultés à publier le décret d’application qui permettra de le rendre opérationnel. La publication au journal officiel (cf., page 76 77), le 26 octobre 2012, de la réponse de Monsieur Barnier à la question posée par les parlementaires de l’Union européenne, ne va sans doute pas faciliter la tâche du gouvernement [http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2014:320:FULL&from =FR]. Ce dernier pouvait s’attendre à rencontrer des difficultés. Il avait pris le soin de notifier un projet de décret d’application aux services de la Commission européenne, dans le cadre de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998, qui prévoit une obligation d’information à la Commission des normes et des réglementations techniques nationales qui sont susceptibles de constituer des obstacles à la libre circulation. Dans sa réponse rendue au nom de la Commission européenne, Monsieur Barnier a indiqué que le dispositif « TRIMAN » pourrait constituer une entrave au principe de libre circulation des marchandises posé par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

L’article 34 de ce Traité que « les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres ». Selon une jurisprudence constante, constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative, toute mesure susceptible d’entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (CJCE, 24 nov. 1993, Keck et Mithouard, CJUE C-267/91 et C-268/91, point 11). La Cour de justice de l’Union européenne considère toutefois que n’est pas apte à constituer une entrave, l’application à des produits en provenance d’autres Etats membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente, pourvu qu’elles s’appliquent à tous les opérateurs concernés exerçant cette activité sur le territoire national, et pourvu qu’elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et ceux en provenance d’autres Etats membres (CJCE, 24 nov. 1993, Keck et Mithouard, CJUE C-267/91 et C-268/91, point 16). Il se déduit de la réponse de la Commission européenne que le dispositif « TRIMAN » pourrait échapper à la qualification de modalité de vente et constituer une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’importation. En la matière, la jurisprudence est pour le moins

nuancée. A titre d’exemple, la Cour a jugé qu’une simple obligation générale d’identifier des emballages pris en charge par une entreprise agréée aux fins de leur élimination était susceptible d’être qualifiée de modalité de vente (CJCE, 6 juin 2002, Sapod Audic c/ Eco-Emballages, point 70, C-159/00, point 73). Tel ne serait pas le cas, en revanche, d’une obligation édictée par un Etat membre, en l’absence d’harmonisation des législations des Etats au niveau de l’Union et en l’absence de justification par un but d’intérêt général, d’appliquer aux marchandises en provenance d’autres Etats membres, un marquage ou encore un étiquetage spécifiques.

A supposer même que le dispositif « TRIMAN » constitue une entrave au principe de libre circulation des marchandises, celui-ci ne contreviendrait pas nécessairement au droit de l’Union. En effet, la Réponse de la Commission européenne a rappelé qu’un dispositif qualifié de mesure d’effet équivalent pourrait être justifié par les « raisons » éditées à l’article 36 du Traité ou par l’une des dérogations que la Cour a créées de manière prétorienne. A cet égard, la protection de l’environnement apparaît comme l’une des exigences de nature à justifier certains obstacles à la libre circulation des marchandises. Si le « TRIMAN » est susceptible de se heurter au principe de libre circulation des marchandises, il pourrait néanmoins se rattraper à l’exigence de protection de l’environnement… En tout cas, une chose est sûre : ce petit logo n’a pas fini de faire parler de lui…

Yann Borrel

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On se souvient que l’association Vent de colère ! a saisi le Conseil d’Etat d’un recours en excès de pouvoir à l’encontre des arrêtés du 17 novembre 2008 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent et de l’arrêté du 23 décembre 2008 le complétant, en arguant notamment du fait que ces arrêtés auraient institué une aide d’Etat en méconnaissance de l’obligation, qu’impose aux Etats membres l’article 88 du Traité instituant la Communauté européenne (actuel article 108 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, TFUE), d’en notifier le projet à la Commission, préalablement à toute mise à exécution.

Dans un arrêt en date du 15 mai 2012, le Conseil d’Etat a considéré que le dispositif institué par ces arrêtés remplit trois des quatre critères de qualification d’aide d’Etat. Il a également sursis à statuer sur la requête et saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle sur le point de savoir si le quatrième critère de qualification d’aide d’Etat est satisfait (Association Vent de Colère, req. n° 324852). Dans un arrêt rendu le 19 décembre 2013, la Cour a répondu par l’affirmative à cette interrogation (Association Vent de Colère, Affaire C-262-12). Selon toute vraisemblance, le Conseil d’Etat tirera prochainement les conséquences de cet arrêt rendu sur question préjudicielle en jugeant que les arrêtés de 2008 ont institué un dispositif d’aide d’Etat illégal, faute d’avoir été notifié à la Commission européenne avant sa mise en exécution. A cet égard, le rapporteur public aurait conclu lors de l’audience à l’annulation des arrêtés sans différer les effets de ces annulations dans le temps.

Dans l’hypothèse où la formation de jugement suivrait les conclusions de son rapporteur public, il importe de s’interroger sur les conséquences de ces annulations, sachant que le nouveau projet d’arrêté tarifaire est en cours de préparation. 

En principe, lorsqu’une aide est illégalement versée, au motif que la Commission européenne n’a pas été en mesure, faute de notification, de se prononcer, préalablement à son versement, sur sa compatibilité avec le marché commun, cette illégalité implique, en principe, la « restitution » des sommes versées depuis l’origine en l’absence de circonstances exceptionnelles susceptibles d’y faire obstacle (CE 29 mars 2006, Centre d’exportation du livre français, req. n° 274923).

La Cour de justice de l’Union européenne a néanmoins admis que cette « restitution» n’était pas exigée lorsque la Commission européenne avait adopté une décision finale constatant la compatibilité de l’aide avec le marché commun. Dans cette situation, le bénéficiaire de l’aide serait néanmoins tenu de payer les intérêts au titre de la période d’illégalité (CJUE 12 février 2008, Centre d’exportation du livre français, Affaire C-199/06, paragraphes 51 et suivants). En effet, dans ce cas, l’avantage indu pour les bénéficiaires aura consisté, d’une part, dans le non-versement des intérêts qu’ils auraient acquittés sur le montant en cause de l’aide compatible, s’ils avaient dû emprunter ce montant sur le marché dans l’attente de la décision de la Commission et, d’autre part, dans l’amélioration de leur position concurrentielle face aux autres opérateurs du marché pendant la durée de l’illégalité (CJUE 12 février 2008, Centre d’exportation du livre français, précité, paragraphe 51).

Au cas particulier, parallèlement à la procédure juridictionnelle en cours, les autorités françaises ont notifié un dispositif de soutien à la production d’électricité à partir d’éoliennes terrestres et, d’après un communiqué publié le 27 mars 2014, la Commission européenne

aurait conclu que ce régime serait compatible avec les règles du Traité relatives au marché intérieur. Bien que la décision de la Commission n’ait, à ce jour, pas encore été publiée, il semble permis de considérer à la lumière du communiqué de la Commission que cette dernière aurait reconnu que le régime institué par les arrêtés de 2008 est compatible avec le marché commun.

Dans ces conditions, les opérateurs éoliens seraient tenus de rembourser les intérêts qu’ils auraient dû acquitter au titre de la période d’illégalité de l’aide, sauf à parvenir à établir l’existence de circonstances exceptionnelles (ce point n’est pas traité ici). Si l’on suit le rapporteur public dans ses conclusions prononcées à la suite de l’arrêt de la Cour de justice, la période d’illégalité s’étalerait du 17 novembre 2008, date de publication de l’arrêté tarifaire, au 27 mars 2014, date de la décision de la Commission sur la compatibilité du dispositif. Bien qu’en principe, le montant des intérêts à payer ne soit pas aussi élevé que le montant de l’aide qui a été alloué, il pourrait quand même atteindre, pour certains opérateurs éoliens, plusieurs milliers d’euros.

Dans ce contexte, il convient de se demander si les coûts liés au remboursement de l’aide pourraient être supportés par l’Etat dans le cadre d’une action en responsabilité exercée devant le juge administratif. Bien que cette démarche soit théoriquement envisageable, son issue nous paraît toutefois pour le moins incertaine.

En principe, les opérateurs éoliens seraient fondés à mettre en jeu la responsabilité de l’Etat du fait de la faute que ce dernier aurait commise en mettant à exécution le dispositif d’aide sans respecter les formalités procédurales prévues par l’actuel article 108, paragraphe 3 du TFUE (cf., pour le cas d’aide notifiée avec retard et déclarée incompatible: CAA Paris 23 janvier 2006, Groupe Salmon Arc-en-Ciel, req. n° 04PA01092 ; TA Clermont-Ferrand 23 septembre 2004, SA Fontanille, req. n° 0101282).

Néanmoins, la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat du fait de cette faute ne nous semble ouvrir droit qu’à un nombre restreint de préjudices indemnisables. En effet, l’étendue du préjudice indemnisable paraît contrainte par deux séries de règles qu’il convient de rappeler.

D’une part, les règles du droit communautaire et notamment, le principe de coopération loyale énoncé à l’article 4 du Traité sur l’Union européenne nous semblent faire obstacle à ce que l’Etat soit condamné à indemniser l’opérateur éolien d’un montant égal aux intérêts que ce dernier devrait lui rembourser. Sinon, comme le souligne un commentateur de la doctrine, « le dispositif de contrôle communautaire serait affaibli et l’ensemble de l’édifice juridique du droit des aides serait affaibli» (M. Disant, le juge administratif et l’obligation communautaire de récupération d’une aide incompatible, RFDA 2007, p. 547).

D’autre part, les règles du droit de la responsabilité administrative font obstacle à l’indemnisation d’un préjudice dont le lien de causalité avec le fait dommageable ne serait pas établi ou qui ne présenterait pas un caractère direct et certain (CE 21 février 2000, Vogel, req. n° 195207). Dans ce cadre, le préjudice moral ou d’image lié à l’obligation de restituer une partie des sommes paraît difficilement indemnisable (cf., CAA Paris 23 janvier 2006, Groupe Salmon Arc-en-Ciel, précité). En revanche, le juge administratif pourrait accepter d’indemniser en partie les frais financiers et administratifs rendus nécessaires par le paiement des intérêts (cf., CAA Paris 23 janvier 2006, Groupe Salmon Arc-en-Ciel, précité). Pourraient entrer dans ce chef de préjudice, par exemple, les frais de dossier liés à l’éventuelle souscription d’un crédit pour payer les intérêts dû au titre de la période d’illégalité, ou encore, des frais correspondant au temps consacré à la procédure de remboursement. Au final, si le préjudice indemnisable paraît faible, il ne serait pas inexistant. De son côté, l’opérateur éolien pourrait-il se voir reprocher d’avoir commis une faute de nature à atténuer la responsabilité de l’Etat ? Autant de questions qui ne semblent pas devoir appeler de réponses univoques. Décidément, cet épisode de la saga « Vent de colère» n’a pas fini d’interroger…

Archive : Article paru en 2015

Par Yann Borrel – Associé responsable du pôle d’expertise Affaires Publiques

L’article Quel sera le dernier épisode de la saga « vent de colère ! » : la mise en jeu de la responsabilité de l’état par les opérateurs éoliens ? est un article de Lexion Avocats, le blog du Cabinet Lexion Avocats, spécialisé dans le droit à l'environnement.

L’article L. 516-1 du code de l’environnement (issu de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières), subordonne la mise en activité d’ICPE définies par décret en Conseil d’Etat à la constitution de garanties financières.

Jusqu’à une date récente, seules étaient concernés par cette obligation les installations de stockage de déchets, les carrières, les installations susceptibles de donner lieu à des servitudes d’utilité publique au sens de l’article L. 515-8 du code de l’environnement ainsi que les sites de stockage géologique de dioxyde de carbone.

Toutefois, le décret n° 2012-633 du 3 mai 2012 a fait entrer dans le champ d’application de l’article L. 516-1 du code (et a donc soumis à l’obligation de constituer des garanties financières) :

les installations soumises à autorisation ICPE,

et les installations de transit, regroupement, tri ou traitement de déchets soumises à autorisation simplifiée (c’est à dire à enregistrement), susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d’être à l’origine de pollutions importantes des sols ou des eaux (C. env., art. R. 516-2, 5°).

Un arrêté ministériel du 31 mai 2012 (NOR : DEVP1223491A) établit la liste de ces installations et le cas échéant, les seuils au-delà desquels elles sont soumises à l’obligation de constituer des

garanties financières du fait de l’importance des risques de pollution ou d’accident qu’elles présentent.

Echéanciers de constitution des garanties financières

Aux termes de l’article R. 516-5-1 du code de l’environnement, les échéanciers de constitution des garanties financières diffèrent selon que les installations sont dites « nouvelles » ou « existantes ».

Dans le silence des textes, une note de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du Ministère de l’Ecologie en date du 20 novembre 2013, intitulée « Installations classées – Note relative aux garanties financières pour la mise en sécurité des installations définies au 5° du R. 516-1 du code de l’environnement», précise ce qu’il faut entendre par « installation nouvelle ». Tel est le cas, notamment, d’une installation dont le pétitionnaire transmet son dossier de demande d’autorisation au préfet après le 1er juillet 2012 ou encore d’une installation qui passe du régime de la déclaration au régime de l’autorisation consécutivement à une augmentation de sa capacité ou encore d’une installation faisant l’objet d’une régularisation, car elle exploitait sans autorisation.

Toutes les installations « nouvelles » doivent être mises en conformité avec les obligations de garanties financières dès le 1er juillet 2012 (C. env., art. R. 516-5-1, al. 2). L’intégralité des garanties doit avoir été constituée avant leur mise en activité. Il n’est pas exigé, en revanche, que les garanties financières soient déjà constituées au moment de l’autorisation.

Si elles n’échappent pas à l’obligation de constitution de garanties financières, les installations « existantes » en date du 1er juillet 2012 sont néanmoins soumises à cette obligation de manière progressive et pour certaines d’entres elles, de façon différée dans le temps. Sur ce point, il convient de se référer à l’arrêté du 31 mai 2012 fixant la liste des installations classées soumises à l’obligation de constitution de garanties financières en application du 5° de l’article R. 516-1 du code de l’environnement (NOR : DEVP1223491A).

L’annexe I de cet arrêté liste les installations existantes qui, en raison de l’importance des risques de pollution ou d’accident qu’elles présentent, sont mises en conformité à compter du 1er juillet 2012. Sont soumises à la même obligation, les installations mentionnées dans la première colonne du tableau de l’annexe II et dont les capacités excèdent les seuils définis dans la deuxième colonne de ce tableau.

En ce qui concerne ces installations, l’obligation de constitution des garanties financières a été étalée dans le temps selon l’échéancier suivant:

tout d’abord, elles doivent constituer 20 % du montant initial des garanties financières dans un délai de deux ans (en pratique, cela signifie que cette tranche devra être effectivement constituée avant le 1er juillet 2014) ;

ensuite, l’échéancier prévoit une constitution supplémentaire de 20 % du montant total par an pendant quatre ans, sauf en cas de constitution de garanties financières sous la forme d’une consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations (il est prévu, dans ce cas, une constitution supplémentaire de 10 % du montant initial des garanties financières par an pendant huit ans).

Les installations existantes qui sont mentionnées dans la première colonne du tableau de l’annexe II et qui respectent les seuils définis dans la troisième colonne de ce tableau devront être mises en conformité avec les obligations de garanties financières à compter de la date du 1er juillet 2017, selon le même échéancier que celui applicable aux installations existantes mentionnées dans l’annexe I.

En vue de l’établissement du montant de référence des garanties financières, l’exploitant doit transmettre au préfet une proposition de montant ainsi que ses justificatifs. L’exploitant doit se conformer aux modalités de calcul qui ont été définies dans l’arrêté du 31 mai 2012 relatif aux modalités de détermination et d’actualisation du montant des garanties financières pour la mise en sécurité des installations classées, NOR: DEVP1223490A, art 3, I).

Modalités de contestation des garanties financières

Selon la note de la DGPR en date du 20 novembre 2013, lorsque le montant proposé par l’exploitant est sous-estimé, le préfet peut modifier ce montant à partir de la méthode de calcul forfaitaire définie dans l’arrêté du 31 mai 2012 et de son retour d’expérience des coûts généralement constatés, après avoir échangé avec l’exploitant. En pratique, les services de l’inspection des installations classées vérifieront que l’exploitant n’a pas sous-estimé le montant proposé en contrôlant le respect par ce dernier des prescriptions de l’arrêté du 31 mai 2012, voire des recommandations de la note de la DGPR du 20 novembre 2013. S’ils estiment que le montant proposé a pu être sous-estimé, l’exploitant se verra octroyer un délai non impératif (en général, un mois) pour apporter les justifications de ce montant.

Rappelons que les exploitants n’ont pas à constituer leurs garanties lorsque le montant calculé est inférieur à 75 000 euros  (C. env., art. R. 516-1, al. 7). Ce montant est toutes taxes comprises (TTC). D’après la note de la DGPR en date du 20 novembre 2013, lorsque le préfet estime, sur la base des informations fournies par l’exploitant, que le seuil de 75 000 euros n’est effectivement pas dépassé, il peut en donner acte par simple courrier. Cette même note précise néanmoins qu’un arrêté préfectoral complémentaire pourra prescrire les éléments qui ont été considérés comme existants dans l’évaluation du montant (dans ce cas, le montant de ces éléments n’a pas à être comptabilisé dans le montant des garanties à constituer), mais qui n’étaient pas déjà prescrits.

Si le préfet estime, malgré les justifications apportées par l’exploitant, que le seuil de 75 000 euros TTC est dépassé, ce dernier devra alors procéder à la constitution des garanties financières. A défaut, il s’expose à des sanctions prises conformément aux articles L. 516-1, alinéa 4 et R 516-4 du code de l’environnement.

Le montant des garanties est fixé dans l’arrêté d’autorisation (C. env., art. R. 516-2, II) ou, le cas échéant, dans un arrêté préfectoral complémentaire (C. env., art. R. 516-5).

L’exploitant a la possibilité de contester cette décision. Sur ce point, il convient de rappeler que les décisions fixant le montant des garanties financières relèvent d’un contentieux de pleine juridiction. En effet, l’article L. 514-6, I du code de l’environnement fait relever de ce contentieux, les décisions prises en application de l’article L. 516-1 du même code. Celles-ci peuvent être déférées par les exploitants à la juridiction administrative dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elles leur ont été notifiées. Dans le cadre de ce contentieux, le juge peut substituer sa propre décision à celle de l’administration et apprécie la légalité de l’acte qui lui a été déféré en fonction des éléments de la cause tels que ceux-ci se présentent au moment où il se prononce. L’exercice d’un recours administratif ne fait pas courir un nouveau délai de recours contentieux de deux mois.

L’exploitant pourrait solliciter le retrait ou l’annulation de l’arrêté fixant les garanties financières, dans l’hypothèse où il parviendrait à démontrer qu’il a été soumis, à tort, à l’obligation de constituer ces garanties, alors que le montant calculé conformément aux prescriptions de l’arrêté du 31 mai 2012 est effectivement inférieur à 75 000 euros TTC.

Archive : Article paru en 2014

Par Yann Borrel – Associé responsable du pôle d’expertise Affaires Publiques

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Les grandes lignes du Projet de loi de programmation pour la transition énergétique ont été dévoilées le 18 juin 2014 par Ségolène Royal lors d’un point presse (projet de loi de programmation et exposé des motifs). Avec ce texte, la Ministre de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie ambitionne de mettre en place « un nouveau modèle énergétique pour la France » (cf., exposé des motifs du projet de loi). Dans ce but, elle appelle à « à renouer avec le volontarisme énergétique de la France » et n’hésite pas à convoquer l’héritage du Conseil National de la Résistance pour réclamer un volontarisme comparable de la part de tous les acteurs, publics et privés. Ce nouveau modèle énergétique devrait reposer sur trois principaux piliers: d’une part, la réalisation d’économies d’énergie, d’autre part, le développement des énergies renouvelables et enfin, la simplification des procédures.

En vue de favoriser les économies d’énergie, le projet de texte prévoit, dans sa première partie, plusieurs mesures destinées à promouvoir la rénovation des bâtiments (cf., titre II). L’une des principales mesures viserait à éviter que les documents d’urbanisme ne puissent plus empêcher la réalisation d’une isolation d’un logement par son propriétaire. En particulier, des dérogations pourraient être instaurées aux règles d’urbanisme en cas de travaux d’isolation par l’extérieur d’un bâtiment. Par ailleurs, le texte entend favoriser la construction de bâtiments « à énergie positive ». A cette fin, les plans locaux d’urbanisme pourraient imposer aux constructions de couvrir une part minimale de leur propre consommation d’énergie par leurs propres moyens de production d’énergie renouvelable.

La première partie du projet de loi consacrée aux économies d’énergie accorde également une place importante au développement de « l’économie circulaire » (cf., titre IV). Il est notamment prévu d’inscrire dans la loi l’objectif de la transition d’une « économie linéaire » vers une « économie circulaire » et de définir cette notion dans le code de l’environnement de la manière suivante: « La France se donne pour objectif de dépasser le modèle linéaire « produire, consommer, jeter » et d’assurer la transition vers un modèle d’économie circulaire, en développant un système de production et d’échanges prenant en compte, dès leur conception, la durabilité et le recyclage des produits ou de leurs composants de sorte qu’ils puissent être réutilisés ou redevenir des matières premières nouvelles, afin de réduire la consommation et d’améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources. L’optimisation du cycle de vie des produits prend en compte de manière intégrée l’économie des ressources, matières, énergie, émissions de gaz à effet de serre, et eau nécessaires à ce cycle » (cf., article 20 du projet de loi). Les objectifs chiffrés en vue d’assurer la transition vers « l’économie circulaire » sont ambitieux: il est notamment prévu de réduire de 50 % les quantités de déchets admis en installation de stockage en 2025, de valoriser 70 % des déchets de BTP à l’horizon 2020, ou encore d’augmenter la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation matière à 55 % en 2020. La première partie du projet de loi comporte également plusieurs mesures destinées à favoriser le développement des transports dits « propres » (véhicules électriques, hybrides etc.).

La deuxième partie du projet de loi est consacrée à la diversification du « mix énergétique ». Son chapitre Ier vise à favoriser le développement des énergies renouvelables. Ici encore, les objectifs sont ambitieux. Il s’agit, notamment, de porter, en 2030, la part des énergies renouvelables à 32 % de la consommation finale brute d’énergie, soit deux fois plus qu’aujourd’hui. A cette fin, il est prévu de renforcer les mécanismes de soutien au secteur. En particulier, le projet de loi entend instaurer un « nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondée sur la possibilité de vendre directement sur le marché l’électricité produite tout en bénéficiant du versement d’une prime, appelée, ‘complément de rémunération’ » (cf., exposé des motifs, titre V). Une articulation serait prévue entre celui-ci et le mécanisme de l’obligation d’achat. Les deux dispositifs ne pourraient toutefois se cumuler. La question de la conformité de ce nouveau mécanisme avec les règles communautaires relatives aux aides d’Etat devra être posée.

Dans l’optique de diversifier le « mix énergétique » français, le titre V de la deuxième partie du projet de loi comprend un chapitre II consacré à l’amélioration de la gestion des concessions hydroélectriques. Le principal objectif serait d’harmoniser la gestion de ces concessions à l’échelle des grandes vallées, afin d’améliorer la sécurité d’exploitation et d’exploiter au mieux le potentiel hydroélectrique des cours d’eau. Par ailleurs, un titre VI est consacré au renforcement de la sûreté nucléaire et à l’information des citoyens. Au-delà, le projet de loi comprend une troisième partie visant à simplifier et clarifier les procédures en vue gagner en compétitivité.

Certes la feuille de route dévoilée par la Ministre de l’Ecologie n’est pas révolutionnaire; l’économie circulaire est ancrée dans la nouvelle directive mère relative aux déchets de 2008.

Mais elle n’en paraît pas moins ambitieuse en termes d’objectifs. Et si la Ministre ne devait pas être entendue par les parlementaires, elle pourrait toujours se rappeler ce mot fameux du Général De Gaulle : « Délibérer est le fait de plusieurs. Agir est le fait d’un seul. »

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Un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Bordeaux le 3 juin 2014 (CAA Bordeaux 3 juin 2014, commune d’Audenge, req n° 12BX03107) reconnaît que l’exploitant en titre d’un centre de stockage de déchets peut mettre à la charge de l’exploitant de fait le coût de mesures liées à la remise en état du site (1.). Ces obligations de nature contractuelle coexistent aux côtés des obligations administratives de remise en état relevant de la police des installations classées et visant, en principe, l’exploitant en titre (2.).

1. L’exploitant en titre peut mettre à la charge de l’exploitant de fait le coût de mesures liées à la remise en état

Dans l’affaire commentée, la Cour a jugé qu’une personne publique avait pu confier à un tiers, dans le cadre d’un contrat relatif à l’exploitation d’un centre de stockage de déchets, diverses obligations liées à la fin d’exploitation et à la remise en état du centre, alors même qu’elle était restée l’exploitant en titre.

Les faits de l’espèce étaient les suivants. Une commune avait confié à une entreprise l’exploitation d’une partie d’un centre d’enfouissement technique et de stockage de déchets qu’un arrêté préfectoral pris au titre de la législation relative aux ICPE avait autorisé sur le territoire de cette commune. Le contrat comportait plusieurs obligations liées à la fin d’exploitation et à la remise en état du site. En l’absence d’exécution par son cocontractant de ses obligations, la commune les avait semble-t-il fait exécuter par un tiers et avait émis à l’encontre de son cocontractant plusieurs titres exécutoires correspondant aux sommes dont elle entendait obtenir le remboursement. La Cour administrative d’appel a reconnu que la plupart des titres exécutoires étaient légaux, dès lors qu’ils satisfaisaient aux exigences de motivation prévues par l’article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur.

Bien que cela n’ait pas été précisé dans les motifs de l’arrêt, il paraît logique de considérer que le contrat répondait aux critères de qualification de marché public de services. En effet, il avait été conclu à titre onéreux par la commune, en sa qualité de pouvoir adjudicateur, avec un opérateur économique, pour répondre à un besoin exprimé en matière de services. La circonstance que le

contrat ait été conclu par la commune « pour son propre compte et à ses propres risques » (cf., considérant n° 1 de l’arrêt) implique que son cocontractant n’assumait pas une part significative du risque d’exploitation et, en conséquence, que le contrat ne relevait pas de la qualification de délégation de service public, mais bien de marché public (CE 7 novembre 2008, département de la Vendée, rec. p. 805, a contrario). Bien qu’il ait été conclu avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 dite MURCEF, ce contrat était administratif par détermination de la loi en application de l’article 2 de cette loi (cf., CE avis 29 juillet 2002, société MAJ Blanchisseries de Pantin, req. n° 246921). La Cour était compétente pour apprécier la validité de ses stipulations et leur respect par les parties.

Dans ce cadre, la Cour a considéré que le cocontractant de la commune n’était pas fondé à s’exonérer de ses obligations contractuelles liées à la fin d’exploitation du site en faisant valoir que la commune serait restée exploitant en titre. La Cour a ainsi jugé que « pour demander l’annulation des titres en litige, la société Edisit soutient que la commune d’Audenge étant toujours l’exploitant en titre de l’installation en cause, en l’absence de substitution régulière d’exploitant, c’est à cette dernière qu’incombe l’obligation de remise en état des lieux; que toutefois, il résulte du contrat d’exploitation du 26 février 1997 que la société Edisit a bien été chargée de l’exploitation du site; que par l’émission des titres en litige la commune d’Audenge n’a pas demandé à la société Edisit de répondre aux obligations légales issues du code l’environnement mais de respecter les obligations du contrat d’exploitation du 26 février 1997 qui n’avait pas été annulé; que par suite, le moyen tiré de ce que l’obligation de remise en état ne pourrait peser sur la société Edisit est, en tout état de cause, inopérant » (considérant n° 7).

2. Des obligations contractuelles de remise en état de nature distincts des obligations de la police ICPE

Même s’il ne se prononce pas expressément sur ce point, l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Bordeaux ne nous semble pas remettre en cause la jurisprudence la plus récente du Conseil d’Etat concernant le débiteur de l’obligation administrative de remise en état. En effet, il ressort de cette jurisprudence qu’en présence d’un exploitant en titre, « l’obligation de remettre en état le site d’une installation classée qui a fait l’objet d’une autorisation pèse sur l’exploitant, lequel doit s’entendre comme le titulaire de cette autorisation, et que le changement d’exploitant est soumis à une procédure d’autorisation préfectorale » (CE 29 mars 2010, communauté de communes de Fécamp, req. n° 318886, concl. Guyomar, RJEP n° 678, Août 2010, comm. 41). Dans le droit de fil de sa solution prononcée dans l’arrêt société la Quinoléine et ses dérivés (CE 24 mars 1978, rec. p. 155), le Conseil d’Etat a jugé dans sa décision en date du 29 mars 2010 que l’existence d’un contrat confiant à un tiers l’exploitation de l’installation n’était pas, en l’absence d’une autorisation de changement d’exploitant, de nature à faire perdre à la personne publique délégante la qualité d’exploitant qu’elle avait reçue par autorisation préfectorale et à l’exonérer de

ses responsabilités en matière de remise en état du sit0 (on relèvera que dans l’arrêt du 24 mars 1978, le contrat en cause était de droit privé, alors qu’au cas particulier, il s’agit d’un contrat administratif).

Ainsi, en principe, l’obligation administrative de remise en état du terrain pollué ne pèse, en présence d’un exploitant en titre, que sur le dernier exploitant, sans que celui-ci ne puisse s’en affranchir en faisant valoir que l’exploitation aurait été dévolue contractuellement à un tiers. Pour autant, le juge administratif a admis que tout ou partie du coût de cette remise en état puisse être contractuellement transférée à ce tiers ou à un autre tiers. A titre d’exemple, dans un arrêt en date du 7 août 2003, la Cour administrative d’appel de Paris a-t-elle jugé que le débiteur d’une convention de garantie de passif environnemental, qui n’était pas l’exploitant en titre, était tenu d’assumer le coût des opérations de remise en état qui avaient été prescrites à l’exploitant en titre par un arrêté préfectoral (CAA Paris 7 août 2003, société ELF Atochem, req. n° 98PA02345). On rappellera que la loi ALUR (loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) entend encourager les exploitants à contractualiser la remise en état des sites industriels. En effet, cette loi a introduit un nouvel article L. 512-21 dans le code de l’environnement, qui prévoit qu’un tiers intéressé peut demander au représentant de l’Etat de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné.

Dans l’arrêt commenté, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a admis que le coût de mesures liées à la remise en état avait pu être confié à l’exploitant de fait, dans le cadre d’un marché public. Au cas particulier, la confusion avec l’obligation administrative de remise en état était d’autant moins permise qu’il n’avait pas contractuellement demandé à l’exploitant de fait de « répondre aux obligations légales issues du code l’environnement mais de respecter les obligations du contrat d’exploitation du 26 février 1997 qui n’avait pas été annulé ».

D’un côté, l’exploitant en titre ne peut se retrancher derrière un contrat afin de tenter s’exonérer de son obligation administrative de remise en état. De l’autre, l’exploitant de fait ne peut s’affranchir du contrat pour tenter de s’exonérer de son obligation de payer le coût de tout ou partie de ces obligations.

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Dans un communiqué publié le 27 mars 2014, la Commission européenne a conclu que le nouveau régime français octroyant un soutien à la production d’électricité à partir d’éoliennes terrestres était compatible avec les règles de l’Union relatives aux aides d’Etat. Parallèlement, la Commission a ouvert une enquête approfondie afin d’examiner si les réductions sur les surtaxes sur les énergies renouvelables sont également conformes à certaines règles.

La déclaration de compatibilité du nouveau régime : l’horizon s’éclaircit pour les opérateurs éoliens.

Pour rappel, l’arrêté du 17 novembre 2008 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent et l’arrêté du 23 décembre 2008 le complétant ont institué un dispositif tarifaire de soutien à la production d’électricité à partir d’énergie éolienne. Ces arrêtés ont, plus précisément, pour objet d’obliger les opérateurs de distribution d’électricité à acheter l’électricité produite par les éoliennes à un prix supérieur au prix de marché de cette électricité.

Les règles de l’Union ne sont pas hostiles au principe d’un mécanisme de soutien financier à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables. En effet, le recours accru à ces énergies constitue l’une des priorités de l’Union dans le domaine de l’environnement. A cet égard, la Commission européenne reconnaît la possibilité pour les Etats membres de créer des dispositifs d’incitations financières afin de remédier aux défaillances du marché et d’augmenter la part des énergies renouvelables dans la production totale d’énergie (cf., Lignes directrices du 1^er avril 2008 concernant les aides d’État à la protection de l’environnement). Ces dispositifs n’en demeurent pas moins soumis au respect des règles du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) relatives aux aides d’Etat. Aux termes de l’article 108, paragraphe 3 du TFUE, un dispositif tendant à instituer une aide d’Etat doit, en principe, faire l’objet d’une notification aux services de la Commission européenne préalablement à sa mise à exécution. Pour être qualifié d’aide d’Etat, un dispositif doit remplir les quatre critères édictés à l’article 107, paragraphe 1 du Traité :

1. les avantages en cause résultent d’une intervention de l’Etat sont accordés au moyen de ressources d’Etat ;

2. ils accordent un avantage sélectif à leur bénéficiaire ;

3. ils faussent ou menacent de fausser la concurrence ;

4. ces avantages affectent les échanges entre Etat membres.

Au cas particulier, l’association Vent de colère a engagé un recours devant le Conseil d’Etat à l’encontre des arrêtés précités de 2008, en arguant notamment du fait que ces arrêtés avaient institué un mécanisme d’aide d’Etat en méconnaissance de l’obligation de notification préalable. Dans son arrêt en date du 15 mai 2012, le Conseil d’Etat a saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle sur le point de savoir si le mécanisme de l’obligation d’achat doit être considéré comme une intervention de l’État ou au moyen de sources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1 du TFUE (Association Vent de Colère, req. n° 324852). Dans un arrêt en date du 19 décembre 2013, la Cour a répondu par l’affirmative à cette interrogation (Association Vent de Colère, Affaire C-262-12). En d’autres termes, le mécanisme institué par les arrêtés de 2008 satisfait au premier critère de qualification d’aide d’Etat.

Il est très vraisemblable que le Conseil d’Etat tire prochainement les conséquences de cet arrêt préjudiciel en jugeant que les arrêtés de 2008 ont institué un mécanisme d’aide d’Etat illégal, faute d’avoir été préalablement notifié auprès des services de la Commission européenne. En effet, la Haute Juridiction a jugé dans son arrêt du 15 mai 2012 que le mécanisme d’obligation d’achat remplit les trois autres critères de qualification d’aide d’Etat. Elle a ainsi jugé que l’achat par les distributeurs d’électricité de l’électricité produite par les éoliennes à un prix supérieur à sa valeur de marché constitue un avantage pour les producteurs qui est susceptible d’affecter les échanges entre États membres et d’avoir une incidence sur la concurrence (CE 15 mai 2012, Association Vent de Colère, précité).

L’hypothèse d’une qualification d’aide d’État du mécanisme d’obligation d’achat semble avoir été bien anticipée par le Gouvernement français. En effet, ce dernier a notifié à la Commission européenne son nouveau projet de dispositif de soutien à la production d’électricité à partir d’énergie éolienne terrestre. L’objectif est, évidemment, de satisfaire à l’obligation de notification préalable, mais également de faire examiner par la Commission européenne la compatibilité du nouveau régime avec le droit communautaire http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/2013-07-11_Contentieux_eolien.pdf. Du reste, l’Etat ne peut mettre en œuvre en son dispositif d’aide tant que la Commission ne s’est pas prononcée sur la compatibilité du dispositif par une décision finale (cf., article 108, paragraphe 3 du TFUE). Sa stratégie semble en partie avoir été couronnée de succès puisque la Commission européenne vient d’annoncer dans un communiqué publié le 27 mars 2014 que le nouveau régime est compatible avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État. Pour l’heure, la décision finale de la Commission n’a pas été publiée. La version de la décision sera publiée sous le numéro SA.36511 dans le registre des aides d’Etat.

A la lecture du communiqué, on apprend que la Commission européenne a motivé sa décision par le fait que les tarifs de rachat devraient compenser uniquement les coûts additionnels et permettre un taux de rendement raisonnable conforme aux lignes directrices du 1er avril 2008 sur les aides en faveur de l’environnement. Le risque que les producteurs d’énergie éolienne bénéficient de surcompensations serait, ainsi, à l’avenir, écarté. On rappellera que les lignes directrices de 2008, qui sont dépourvues de valeur juridique contraignante, fixent les conditions dans lesquelles les aides au fonctionnement en faveur de la promotion des énergies renouvelables sont compatibles avec le marché de l’Union européenne (paragraphes 107 et suivants). Enfin, dans son communiqué, la Commission européenne a précisé que l’adoption de nouvelles lignes directrices concernant les aides dans le domaine de l’environnement et de l’énergie pour la période 2014-2020 est prévue pour le 9 avril 2014.

La mise en cause des mécanismes de réductions fiscales sectoriels : l’horizon s’assombrit pour les « grands consommateurs d’énergie ».

Lorsque le Conseil d’Etat aura rendu sa décision dans l’affaire Vent de Colère, le débat rebondira sûrement sur la question du mode de financement du mécanisme de soutien au secteur éolien. On rappellera que pour financer le soutien aux parcs éoliens, chaque consommateur d’électricité en France doit acquitter la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Le montant de la contribution est calculé au prorata de la quantité d’électricité consommée (cf., article L. 121-11, alinéa 1er du code de l’énergie). Cependant, la loi prévoit plusieurs exceptions au bénéfice des « grands consommateurs d’énergie » :

– la CSPE n’est pas due lorsque le montant annuel par site de consommation excède 569 418 € en 2013 (cf., article L. 121-12 du code de l’énergie) ;

– l’électricité produite par un producteur pour son propre usage ou achetée pour son propre usage par un consommateur final à un tiers exploitant une installation de production sur le site de consommation n’est prise en compte pour le calcul de la contribution qu’à partir de 240 millions de kilowattheures par an et par site de production (cf., article L. 121-11, alinéa 2 du code de l’énergie) ;

– pour les sociétés industrielles qui consomment au moins 7 GWh par an, la CSPE est plafonnée à 0,5 % de leur valeur ajoutée annuelle (cf., article L. 121-21 du code de l’énergie).

Dans son communiqué, la Commission précise qu’elle a ouvert une enquête approfondie sur l’ensemble des réductions fiscales accordées aux grands consommateurs d’énergie. D’après le communiqué, ces réductions pourraient leur conférer un avantage sélectif qui pourrait fausser la concurrence au sein du marché de l’Union. Alors que la possibilité d’octroyer ces réductions n’est pas prévue dans les lignes directrices de 2008 sur les aides en faveur de l’environnement, la Commission européenne a fait observer dans son communiqué qu’elle envisage d’inclure dans les futures lignes directrices des dispositions permettant l’octroi de réductions pour les grands utilisateurs d’énergie, sous certaines conditions, afin de préserver leur compétitivité. Leur publication le 9 avril prochain permettra d’y voir plus clair sur ce point.

Du côté des particuliers et des entreprises qui sont assujetties au paiement de la CSPE, le débat ne semble pas non plus clos. En effet, plusieurs milliers de courriers auraient déjà été adressés à la Commission de régulation de l’énergie réclamant un remboursement de la CSPE. Il est toutefois permis de douter du bien-fondé de ces demandes. En effet, la jurisprudence récuse tout lien d’automaticité entre l’illégalité d’une aide d’Etat et l’illégalité de la mesure de financement de cette aide. Le Conseil d’Etat juge ainsi « qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, d’une part, que les taxes n’entrent pas dans le champ d’application des dispositions précitées du traité instituant la Communauté européenne concernant les aides d’Etat, à moins qu’elles constituent le mode de financement d’une mesure d’aide, de sorte qu’elles font partie intégrante de cette mesure, d’autre part, que, pour qu’une taxe, ou une partie d’une taxe, fasse partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce sens que le produit de la taxe soit nécessairement affecté au financement de l’aide et que le montant de la taxe influence directement le niveau de l’aide » (CE 9 novembre 2011, SNC Stop Hôtel Villeneuve d’Ascq, req. n° 323273, concl. Aladjidi, Droit fiscal n° 5, 2 février 2012, comm. 127). Au cas particulier, il conviendrait notamment de démontrer que la CSPE influence directement le niveau de cette aide, ce qui pourrait prêter à discussion.

Affaire à suivre, donc.

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La Cour administrative de Douai vient de rendre une décision extrêmement intéressante (quoique complexe) en matière de contentieux des installations classées.

La jurisprudence du Conseil d’Etat relative à l’autorité de la chose jugée par le juge pénal à l’égard du juge administratif est aujourd’hui clairement établie. Elle est à mettre en parallèle avec la jurisprudence de la Première chambre civile de la Cour de cassation relative à l’autorité de la chose jugée au pénal sur le juge civil. La Première chambre estime ainsi que « l’autorité de la chose jugée au pénal sur le civil s’attache à ce qui a été définitivement, nécessairement et certainement décidé par le juge pénal sur l’existence du fait qui forme la base commune de l’action civile et de l’action pénale, sur sa qualification ainsi que sur la culpabilité de celui à qui le fait est imputé »
(Cass., civ 1ère 24 octobre 2012, pourvoi n° 11-20.442).

On peut résumer la jurisprudence du Conseil d’Etat de la manière suivante, à la lumière des principaux arrêts de principe rendus dans ce domaine : l’autorité de la chose jugée en matière pénale ne s’attache qu’aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l’action publique : tel n’est pas le cas des décisions de classement sans suite prises par le ministère public (CE 5 mai
1986, M. Zemouli, n° 51 149) ;

il est admis que les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d’un jugement ayant acquis force de chose jugée s’imposent à l’administration comme au juge administratif (CE 12 avril 2002, Papon, rec. Lebon p.139) ;

en revanche, l’autorité de la chose jugée ne s’étend pas, en principe, aux qualifications juridiques données aux faits par le juge pénal (CE 8 janvier 1971, Ministre de l’Intérieur contre Dame Desamis, rec. Lebon p. 19) ;

A titre exceptionnel, l’autorité de la chose jugée s’étend à ces qualifications, lorsque « la légalité d’une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale » (CE 8 janvier 1971, Ministre de l’Intérieur contre Dame Desamis, précité; CE 10 octobre 2003, commune de Soisy-sous-Montmorency, rec. p. 390 : dans cette affaire, le Conseil d’Etat estime que l’autorité de la chose jugée s’attache à un jugement de relaxe des fins de poursuite de construction sans permis de construire et qu’en conséquence, le juge administratif est tenu d’annuler un arrêté interruptif de travaux pris sur le fondement de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme);

Au demeurant, l’autorité de la chose de jugée ne s’attache pas aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité; il appartient, dans ce cas, à l’autorité administrative puis, le cas échéant, au juge administratif d’apprécier si les mêmes faits sont établis (CE 11 mars 1987, Ketati et Mestaoui, rec. p. 90).

Ces solutions jurisprudentielles ont été appliquées par la Cour administrative d’appel de Douai dans l’arrêt commenté. Dans cette affaire, la société exploitante d’une ICPE avait demandé la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnisation à raison des fautes que le Préfet aurait prétendument commises en décidant notamment de suspendre ses activités et en la mettant en demeure de régulariser sa situation administrative.

Tout d’abord, devant le juge d’appel, la société exploitante a fait observer que les arrêtés préfectoraux litigieux auraient méconnu la qualification juridique donnée au faits ayant notamment conduit la Cour d’appel d’Amiens à prononcer notamment sa relaxe du délit d’exploitation sans autorisation d’une ICPE. La Cour administrative d’appel a rejeté cet argument en considérant que la légalité des arrêtés, que le Préfet avait pris dans le cadre des pouvoirs qu’il tient de la législation ICPE, n’était pas subordonnée à la condition que les faits qui leur servent de fondement constituent une infraction pénale (cf., 4°).

Ensuite, la société exploitante a également avancé que le Préfet aurait commis une faute en prenant un arrêté par lequel il avait suspendu son activité, l’avait mise en demeure de régulariser sa situation administrative et lui avait enjoint d’évacuer les produits dangereux stockés sur son site. Au soutien de sa position, elle s’était encore prévalue de l’arrêt de la Cour d’appel d’Amiens ayant prononcé sa relaxe des fins de poursuites pénales. Dans le droit fil de la jurisprudence Ketati et Mestaoui précitée (cf., 5°), la Cour administrative d’appel a rejeté cet argument. En effet, les magistrats administratifs ont jugé, en substance, que pour prononcer la relaxe des fins de poursuites pénales, la Cour d’appel avait retenu que l’administration n’avait pas en mesure d’établir la réalité des faits ou qu’un doute subsistait sur leur réalité. En particulier, la Cour d’appel a estimé que l’administration n’était pas parvenue à établir l’existence d’un dépassement des seuils de capacité autorisés. En conséquence, les magistrats de la Cour administrative d’appel ont apprécié eux-mêmes si les faits allégués par l’administration étaient bien établis et ont conclu sur ce point par l’affirmative. En particulier, ils se sont appuyés sur le procès-verbal et le rapport établis par l’inspecteur des installations classées ainsi que sur un rapport de gendarmerie du même jour. Ces rapports faisaient état, lors des opérations de contrôle, de volumes de stockage de produits supérieurs au seuils autorisés.

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L’article ICPE: Le juge administratif face aux limites de l’autorité de la chose jugée par le juge pénal dans un contentieux ICPE (CAA Douai, 6 mars 2014, n°12DA00626) est un article de Lexion Avocats, le blog du Cabinet Lexion Avocats, spécialisé dans le droit à l'environnement.

L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nancy, qui suspend l’exécution d’un jugement ayant annulé un récépissé de déclaration ICPE, rappelle qu’il ne peut être reproché au Préfet d’avoir délivré ce récépissé en dépit de l’incompatibilité de l’activité avec les prescriptions du document d’urbanisme sur le territoire (CAA Nancy 13 février 2014, société L., req. n° 13NC01753).

Rappelons qu’avant de mettre en service son installation classée relevant du régime de la déclaration, le futur exploitant doit adresser un dossier en trois exemplaires au Préfet du département dans lequel son installation sera implantée. Le contenu de ce dossier est précisé à l’article R. 512-47 du code de l’environnement, qui résulte de l’article 25 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement. Aux termes de l’article R. 512-48 du même code, « si le préfet estime que l’installation projetée n’est pas comprise dans la nomenclature des installations classées ou relève du régime de l’autorisation ou de l’enregistrement, il en avise l’intéressé. / Lorsqu’il estime que la déclaration est en la forme irrégulière ou incomplète, le préfet invite le déclarant à régulariser ou à compléter sa déclaration ».

Il ressort de la plupart des solutions jurisprudentielles rendues au visa de cette disposition qu’en dehors des cas qu’elle vise, le Préfet a une compétence liée pour délivrer le récépissé de déclaration. En d’autres termes, sauf à ce que l’installation projetée ne relève pas du régime de la  déclaration ou que le dossier déposé s’avère en la forme irrégulier ou incomplet, le Préfet est  contraint, en principe, de délivrer le récépissé sollicité  (CAA Marseille 10 décembre 1998, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, req. n° 97MA01715 ; CAA Marseille 7 février 2012, Association avenir d’Alet, req. n° 09MA04671).

Cette position est fermement posée par la Cour administrative d’appel de Marseille, qui a rappelé que « les tiers à la décision ne peuvent utilement invoquer au contentieux que des moyens tirés de ce que la déclaration aurait été irrégulièrement reçue » (CAA Marseille, 6 décembre 2010, société SOREDEM, req. n° 08MA02272). En conséquence, l’ensemble des moyens tirés de ce que le récépissé de déclaration serait contraire à des règles de fond sont écartés. En particulier, des Cours administratives d’appel ont déjà considéré que le moyen tiré de la contrariété de l’activité projetée aux règles locales d’urbanisme était inopérant (CAA Marseille 10 décembre 1998, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, précité; CAA Douai 16 décembre 2004, M. Gérard Y, req. n° 02DA00690 ; CAA Nancy 26 juin 2012, M.B, req. n° 11NC00636).

Le jugement ici censuré du le Tribunal administratif de Strasbourg, en date du 3 juillet 2013, s’inscrit tout à fait en marge de ces solutions jurisprudentielles (TA Strasbourg 3 juillet 2013, commune de Feldkirch, req. n° 1105843). En effet, pour juger que le Préfet aurait dû refuser de délivrer le récépissé de déclaration sollicité, les magistrats ont estimé que la déclaration ICPE ne pouvait être regardée comme étant régulière ou complète, dans la mesure où l’emplacement qu’elle désignait s’avérait insusceptible d’accueillir une installation classée au regard des règles du document d’urbanisme applicable :

« 4. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme: « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l’ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. 5. Considérant qu’aux termes de l’article 2.6 UE 2 du POS de la commune de Feldkirch : « dans la zone UE, sauf dans le secteur UEm, les constructions comprenant des installations classées au titre de la protection de l’environnement soumises à autorisation ou à enregistrement (…) ou à déclaration sont interdites, sauf celles liées à la dépollution du terril ou du site (y compris les opérations de surveillance de la nappe phréatique.) » ; que ces dispositions interdisant la présence de l’installation litigieuse à l’emplacement désigné par la société Locacil dans sa déclaration, celle-ci, indiquant un emplacement insusceptible d’accueillir légalement l’installation, ne pouvant être regardée comme étant régulière ou complète; que, par suite, le préfet ne pouvait délivrer le récépissé contesté ».

Selon un commentateur de ce jugement, « le tribunal n’annule pas le récépissé de déclaration en raison de la non-conformité de l’installation déclarée aux dispositions du règlement du POS communal. Mais il tire de cette non-conformité la conclusion que le dossier de déclaration n’a pas présenté un caractère régulier au sens de l’article R. 512-48 du code de l’environnement » (D. Gillig, La non-conformité d’une installation classée aux règles d’urbanisme applicables peut entraîner l’annulation d’un récépissé de déclaration, Environnement n° 10, octobre 2013, comm. 68).

Ce raisonnement n’a pas convaincu les magistrats de la Cour administrative d’appel de Nancy, qui ont décidé de surseoir à l’exécution de ce jugement, au vu des arguments avancés par la société appelante (CAA Nancy 13 février 2014, société Locacil, précité). Précisément, celle-ci a fait valoir que la circonstance que le document d’urbanisme aurait pu interdire l’implantation d’installations classées sur le terrain d’assiette de son projet n’était pas de nature à permettre au Préfet de refuser de lui délivrer le récépissé de déclaration sollicité. Elle a également fait observer que les dispositions de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme n’étaient pas non plus de nature à permettre au préfet de fonder légalement un refus de lui délivrer le récépissé de déclaration sollicité et enfin, que son dossier respectait les exigences de forme visées à l’article R. 512-47 du code de l’environnement.

Sur un plan strictement juridique, ce sursis à exécution apparaît fondé dans la mesure où le Tribunal administratif de Strasbourg nous semble être allé au-delà des exigences requises par l’article R. 512-48 du code de l’environnement. En effet, le Tribunal ne s’est pas borné à contrôler la régularité ou la complétude, sur un plan formel, du dossier de déclaration litigieux. Sous couvert d’un contrôle formel de la régularité et de la complétude du dossier, il paraît avoir procédé, sur le fondement de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, à un contrôle de conformité du projet d’installation aux règles de fond du droit de l’urbanisme. Reste à savoir si la Cour confirmera cette solution au fond. Ceci paraît tout de même vraisemblable au vu de son arrêt le plus récent sur le sujet (CAA Nancy 26 juin 2012, M.B, précité).

Cette solution en doit cependant pas éluder les problématiques posées dans l’hypothèse d’une incompatibilité du plan local d’urbanisme: le récépissé ICPE doit certes être délivré, mais il appartient aux exploitants d’obtenir, dans la majeure partie des cas, un permis de construire ou d’aménager qui sont soumis, eux, à la réglementation d’urbanisme.

Par Yann Borrel – Associé responsable du pôle d’expertise Affaires Publiques

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