L’article L. 516-1 du code de l’environnement (issu de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières), subordonne la mise en activité d’ICPE définies par décret en Conseil d’Etat à la constitution de garanties financières.

Jusqu’à une date récente, seules étaient concernés par cette obligation les installations de stockage de déchets, les carrières, les installations susceptibles de donner lieu à des servitudes d’utilité publique au sens de l’article L. 515-8 du code de l’environnement ainsi que les sites de stockage géologique de dioxyde de carbone.

Toutefois, le décret n° 2012-633 du 3 mai 2012 a fait entrer dans le champ d’application de l’article L. 516-1 du code (et a donc soumis à l’obligation de constituer des garanties financières) :

les installations soumises à autorisation ICPE,

et les installations de transit, regroupement, tri ou traitement de déchets soumises à autorisation simplifiée (c’est à dire à enregistrement), susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d’être à l’origine de pollutions importantes des sols ou des eaux (C. env., art. R. 516-2, 5°).

Un arrêté ministériel du 31 mai 2012 (NOR : DEVP1223491A) établit la liste de ces installations et le cas échéant, les seuils au-delà desquels elles sont soumises à l’obligation de constituer des

garanties financières du fait de l’importance des risques de pollution ou d’accident qu’elles présentent.

Echéanciers de constitution des garanties financières

Aux termes de l’article R. 516-5-1 du code de l’environnement, les échéanciers de constitution des garanties financières diffèrent selon que les installations sont dites « nouvelles » ou « existantes ».

Dans le silence des textes, une note de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du Ministère de l’Ecologie en date du 20 novembre 2013, intitulée « Installations classées – Note relative aux garanties financières pour la mise en sécurité des installations définies au 5° du R. 516-1 du code de l’environnement», précise ce qu’il faut entendre par « installation nouvelle ». Tel est le cas, notamment, d’une installation dont le pétitionnaire transmet son dossier de demande d’autorisation au préfet après le 1er juillet 2012 ou encore d’une installation qui passe du régime de la déclaration au régime de l’autorisation consécutivement à une augmentation de sa capacité ou encore d’une installation faisant l’objet d’une régularisation, car elle exploitait sans autorisation.

Toutes les installations « nouvelles » doivent être mises en conformité avec les obligations de garanties financières dès le 1er juillet 2012 (C. env., art. R. 516-5-1, al. 2). L’intégralité des garanties doit avoir été constituée avant leur mise en activité. Il n’est pas exigé, en revanche, que les garanties financières soient déjà constituées au moment de l’autorisation.

Si elles n’échappent pas à l’obligation de constitution de garanties financières, les installations « existantes » en date du 1er juillet 2012 sont néanmoins soumises à cette obligation de manière progressive et pour certaines d’entres elles, de façon différée dans le temps. Sur ce point, il convient de se référer à l’arrêté du 31 mai 2012 fixant la liste des installations classées soumises à l’obligation de constitution de garanties financières en application du 5° de l’article R. 516-1 du code de l’environnement (NOR : DEVP1223491A).

L’annexe I de cet arrêté liste les installations existantes qui, en raison de l’importance des risques de pollution ou d’accident qu’elles présentent, sont mises en conformité à compter du 1er juillet 2012. Sont soumises à la même obligation, les installations mentionnées dans la première colonne du tableau de l’annexe II et dont les capacités excèdent les seuils définis dans la deuxième colonne de ce tableau.

En ce qui concerne ces installations, l’obligation de constitution des garanties financières a été étalée dans le temps selon l’échéancier suivant:

tout d’abord, elles doivent constituer 20 % du montant initial des garanties financières dans un délai de deux ans (en pratique, cela signifie que cette tranche devra être effectivement constituée avant le 1er juillet 2014) ;

ensuite, l’échéancier prévoit une constitution supplémentaire de 20 % du montant total par an pendant quatre ans, sauf en cas de constitution de garanties financières sous la forme d’une consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations (il est prévu, dans ce cas, une constitution supplémentaire de 10 % du montant initial des garanties financières par an pendant huit ans).

Les installations existantes qui sont mentionnées dans la première colonne du tableau de l’annexe II et qui respectent les seuils définis dans la troisième colonne de ce tableau devront être mises en conformité avec les obligations de garanties financières à compter de la date du 1er juillet 2017, selon le même échéancier que celui applicable aux installations existantes mentionnées dans l’annexe I.

En vue de l’établissement du montant de référence des garanties financières, l’exploitant doit transmettre au préfet une proposition de montant ainsi que ses justificatifs. L’exploitant doit se conformer aux modalités de calcul qui ont été définies dans l’arrêté du 31 mai 2012 relatif aux modalités de détermination et d’actualisation du montant des garanties financières pour la mise en sécurité des installations classées, NOR: DEVP1223490A, art 3, I).

Modalités de contestation des garanties financières

Selon la note de la DGPR en date du 20 novembre 2013, lorsque le montant proposé par l’exploitant est sous-estimé, le préfet peut modifier ce montant à partir de la méthode de calcul forfaitaire définie dans l’arrêté du 31 mai 2012 et de son retour d’expérience des coûts généralement constatés, après avoir échangé avec l’exploitant. En pratique, les services de l’inspection des installations classées vérifieront que l’exploitant n’a pas sous-estimé le montant proposé en contrôlant le respect par ce dernier des prescriptions de l’arrêté du 31 mai 2012, voire des recommandations de la note de la DGPR du 20 novembre 2013. S’ils estiment que le montant proposé a pu être sous-estimé, l’exploitant se verra octroyer un délai non impératif (en général, un mois) pour apporter les justifications de ce montant.

Rappelons que les exploitants n’ont pas à constituer leurs garanties lorsque le montant calculé est inférieur à 75 000 euros  (C. env., art. R. 516-1, al. 7). Ce montant est toutes taxes comprises (TTC). D’après la note de la DGPR en date du 20 novembre 2013, lorsque le préfet estime, sur la base des informations fournies par l’exploitant, que le seuil de 75 000 euros n’est effectivement pas dépassé, il peut en donner acte par simple courrier. Cette même note précise néanmoins qu’un arrêté préfectoral complémentaire pourra prescrire les éléments qui ont été considérés comme existants dans l’évaluation du montant (dans ce cas, le montant de ces éléments n’a pas à être comptabilisé dans le montant des garanties à constituer), mais qui n’étaient pas déjà prescrits.

Si le préfet estime, malgré les justifications apportées par l’exploitant, que le seuil de 75 000 euros TTC est dépassé, ce dernier devra alors procéder à la constitution des garanties financières. A défaut, il s’expose à des sanctions prises conformément aux articles L. 516-1, alinéa 4 et R 516-4 du code de l’environnement.

Le montant des garanties est fixé dans l’arrêté d’autorisation (C. env., art. R. 516-2, II) ou, le cas échéant, dans un arrêté préfectoral complémentaire (C. env., art. R. 516-5).

L’exploitant a la possibilité de contester cette décision. Sur ce point, il convient de rappeler que les décisions fixant le montant des garanties financières relèvent d’un contentieux de pleine juridiction. En effet, l’article L. 514-6, I du code de l’environnement fait relever de ce contentieux, les décisions prises en application de l’article L. 516-1 du même code. Celles-ci peuvent être déférées par les exploitants à la juridiction administrative dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elles leur ont été notifiées. Dans le cadre de ce contentieux, le juge peut substituer sa propre décision à celle de l’administration et apprécie la légalité de l’acte qui lui a été déféré en fonction des éléments de la cause tels que ceux-ci se présentent au moment où il se prononce. L’exercice d’un recours administratif ne fait pas courir un nouveau délai de recours contentieux de deux mois.

L’exploitant pourrait solliciter le retrait ou l’annulation de l’arrêté fixant les garanties financières, dans l’hypothèse où il parviendrait à démontrer qu’il a été soumis, à tort, à l’obligation de constituer ces garanties, alors que le montant calculé conformément aux prescriptions de l’arrêté du 31 mai 2012 est effectivement inférieur à 75 000 euros TTC.

Archive : Article paru en 2014

Par Yann Borrel – Associé responsable du pôle d’expertise Affaires Publiques

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Un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Bordeaux le 3 juin 2014 (CAA Bordeaux 3 juin 2014, commune d’Audenge, req n° 12BX03107) reconnaît que l’exploitant en titre d’un centre de stockage de déchets peut mettre à la charge de l’exploitant de fait le coût de mesures liées à la remise en état du site (1.). Ces obligations de nature contractuelle coexistent aux côtés des obligations administratives de remise en état relevant de la police des installations classées et visant, en principe, l’exploitant en titre (2.).

1. L’exploitant en titre peut mettre à la charge de l’exploitant de fait le coût de mesures liées à la remise en état

Dans l’affaire commentée, la Cour a jugé qu’une personne publique avait pu confier à un tiers, dans le cadre d’un contrat relatif à l’exploitation d’un centre de stockage de déchets, diverses obligations liées à la fin d’exploitation et à la remise en état du centre, alors même qu’elle était restée l’exploitant en titre.

Les faits de l’espèce étaient les suivants. Une commune avait confié à une entreprise l’exploitation d’une partie d’un centre d’enfouissement technique et de stockage de déchets qu’un arrêté préfectoral pris au titre de la législation relative aux ICPE avait autorisé sur le territoire de cette commune. Le contrat comportait plusieurs obligations liées à la fin d’exploitation et à la remise en état du site. En l’absence d’exécution par son cocontractant de ses obligations, la commune les avait semble-t-il fait exécuter par un tiers et avait émis à l’encontre de son cocontractant plusieurs titres exécutoires correspondant aux sommes dont elle entendait obtenir le remboursement. La Cour administrative d’appel a reconnu que la plupart des titres exécutoires étaient légaux, dès lors qu’ils satisfaisaient aux exigences de motivation prévues par l’article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur.

Bien que cela n’ait pas été précisé dans les motifs de l’arrêt, il paraît logique de considérer que le contrat répondait aux critères de qualification de marché public de services. En effet, il avait été conclu à titre onéreux par la commune, en sa qualité de pouvoir adjudicateur, avec un opérateur économique, pour répondre à un besoin exprimé en matière de services. La circonstance que le

contrat ait été conclu par la commune « pour son propre compte et à ses propres risques » (cf., considérant n° 1 de l’arrêt) implique que son cocontractant n’assumait pas une part significative du risque d’exploitation et, en conséquence, que le contrat ne relevait pas de la qualification de délégation de service public, mais bien de marché public (CE 7 novembre 2008, département de la Vendée, rec. p. 805, a contrario). Bien qu’il ait été conclu avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 dite MURCEF, ce contrat était administratif par détermination de la loi en application de l’article 2 de cette loi (cf., CE avis 29 juillet 2002, société MAJ Blanchisseries de Pantin, req. n° 246921). La Cour était compétente pour apprécier la validité de ses stipulations et leur respect par les parties.

Dans ce cadre, la Cour a considéré que le cocontractant de la commune n’était pas fondé à s’exonérer de ses obligations contractuelles liées à la fin d’exploitation du site en faisant valoir que la commune serait restée exploitant en titre. La Cour a ainsi jugé que « pour demander l’annulation des titres en litige, la société Edisit soutient que la commune d’Audenge étant toujours l’exploitant en titre de l’installation en cause, en l’absence de substitution régulière d’exploitant, c’est à cette dernière qu’incombe l’obligation de remise en état des lieux; que toutefois, il résulte du contrat d’exploitation du 26 février 1997 que la société Edisit a bien été chargée de l’exploitation du site; que par l’émission des titres en litige la commune d’Audenge n’a pas demandé à la société Edisit de répondre aux obligations légales issues du code l’environnement mais de respecter les obligations du contrat d’exploitation du 26 février 1997 qui n’avait pas été annulé; que par suite, le moyen tiré de ce que l’obligation de remise en état ne pourrait peser sur la société Edisit est, en tout état de cause, inopérant » (considérant n° 7).

2. Des obligations contractuelles de remise en état de nature distincts des obligations de la police ICPE

Même s’il ne se prononce pas expressément sur ce point, l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Bordeaux ne nous semble pas remettre en cause la jurisprudence la plus récente du Conseil d’Etat concernant le débiteur de l’obligation administrative de remise en état. En effet, il ressort de cette jurisprudence qu’en présence d’un exploitant en titre, « l’obligation de remettre en état le site d’une installation classée qui a fait l’objet d’une autorisation pèse sur l’exploitant, lequel doit s’entendre comme le titulaire de cette autorisation, et que le changement d’exploitant est soumis à une procédure d’autorisation préfectorale » (CE 29 mars 2010, communauté de communes de Fécamp, req. n° 318886, concl. Guyomar, RJEP n° 678, Août 2010, comm. 41). Dans le droit de fil de sa solution prononcée dans l’arrêt société la Quinoléine et ses dérivés (CE 24 mars 1978, rec. p. 155), le Conseil d’Etat a jugé dans sa décision en date du 29 mars 2010 que l’existence d’un contrat confiant à un tiers l’exploitation de l’installation n’était pas, en l’absence d’une autorisation de changement d’exploitant, de nature à faire perdre à la personne publique délégante la qualité d’exploitant qu’elle avait reçue par autorisation préfectorale et à l’exonérer de

ses responsabilités en matière de remise en état du sit0 (on relèvera que dans l’arrêt du 24 mars 1978, le contrat en cause était de droit privé, alors qu’au cas particulier, il s’agit d’un contrat administratif).

Ainsi, en principe, l’obligation administrative de remise en état du terrain pollué ne pèse, en présence d’un exploitant en titre, que sur le dernier exploitant, sans que celui-ci ne puisse s’en affranchir en faisant valoir que l’exploitation aurait été dévolue contractuellement à un tiers. Pour autant, le juge administratif a admis que tout ou partie du coût de cette remise en état puisse être contractuellement transférée à ce tiers ou à un autre tiers. A titre d’exemple, dans un arrêt en date du 7 août 2003, la Cour administrative d’appel de Paris a-t-elle jugé que le débiteur d’une convention de garantie de passif environnemental, qui n’était pas l’exploitant en titre, était tenu d’assumer le coût des opérations de remise en état qui avaient été prescrites à l’exploitant en titre par un arrêté préfectoral (CAA Paris 7 août 2003, société ELF Atochem, req. n° 98PA02345). On rappellera que la loi ALUR (loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) entend encourager les exploitants à contractualiser la remise en état des sites industriels. En effet, cette loi a introduit un nouvel article L. 512-21 dans le code de l’environnement, qui prévoit qu’un tiers intéressé peut demander au représentant de l’Etat de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné.

Dans l’arrêt commenté, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a admis que le coût de mesures liées à la remise en état avait pu être confié à l’exploitant de fait, dans le cadre d’un marché public. Au cas particulier, la confusion avec l’obligation administrative de remise en état était d’autant moins permise qu’il n’avait pas contractuellement demandé à l’exploitant de fait de « répondre aux obligations légales issues du code l’environnement mais de respecter les obligations du contrat d’exploitation du 26 février 1997 qui n’avait pas été annulé ».

D’un côté, l’exploitant en titre ne peut se retrancher derrière un contrat afin de tenter s’exonérer de son obligation administrative de remise en état. De l’autre, l’exploitant de fait ne peut s’affranchir du contrat pour tenter de s’exonérer de son obligation de payer le coût de tout ou partie de ces obligations.

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L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nancy, qui suspend l’exécution d’un jugement ayant annulé un récépissé de déclaration ICPE, rappelle qu’il ne peut être reproché au Préfet d’avoir délivré ce récépissé en dépit de l’incompatibilité de l’activité avec les prescriptions du document d’urbanisme sur le territoire (CAA Nancy 13 février 2014, société L., req. n° 13NC01753).

Rappelons qu’avant de mettre en service son installation classée relevant du régime de la déclaration, le futur exploitant doit adresser un dossier en trois exemplaires au Préfet du département dans lequel son installation sera implantée. Le contenu de ce dossier est précisé à l’article R. 512-47 du code de l’environnement, qui résulte de l’article 25 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement. Aux termes de l’article R. 512-48 du même code, « si le préfet estime que l’installation projetée n’est pas comprise dans la nomenclature des installations classées ou relève du régime de l’autorisation ou de l’enregistrement, il en avise l’intéressé. / Lorsqu’il estime que la déclaration est en la forme irrégulière ou incomplète, le préfet invite le déclarant à régulariser ou à compléter sa déclaration ».

Il ressort de la plupart des solutions jurisprudentielles rendues au visa de cette disposition qu’en dehors des cas qu’elle vise, le Préfet a une compétence liée pour délivrer le récépissé de déclaration. En d’autres termes, sauf à ce que l’installation projetée ne relève pas du régime de la  déclaration ou que le dossier déposé s’avère en la forme irrégulier ou incomplet, le Préfet est  contraint, en principe, de délivrer le récépissé sollicité  (CAA Marseille 10 décembre 1998, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, req. n° 97MA01715 ; CAA Marseille 7 février 2012, Association avenir d’Alet, req. n° 09MA04671).

Cette position est fermement posée par la Cour administrative d’appel de Marseille, qui a rappelé que « les tiers à la décision ne peuvent utilement invoquer au contentieux que des moyens tirés de ce que la déclaration aurait été irrégulièrement reçue » (CAA Marseille, 6 décembre 2010, société SOREDEM, req. n° 08MA02272). En conséquence, l’ensemble des moyens tirés de ce que le récépissé de déclaration serait contraire à des règles de fond sont écartés. En particulier, des Cours administratives d’appel ont déjà considéré que le moyen tiré de la contrariété de l’activité projetée aux règles locales d’urbanisme était inopérant (CAA Marseille 10 décembre 1998, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, précité; CAA Douai 16 décembre 2004, M. Gérard Y, req. n° 02DA00690 ; CAA Nancy 26 juin 2012, M.B, req. n° 11NC00636).

Le jugement ici censuré du le Tribunal administratif de Strasbourg, en date du 3 juillet 2013, s’inscrit tout à fait en marge de ces solutions jurisprudentielles (TA Strasbourg 3 juillet 2013, commune de Feldkirch, req. n° 1105843). En effet, pour juger que le Préfet aurait dû refuser de délivrer le récépissé de déclaration sollicité, les magistrats ont estimé que la déclaration ICPE ne pouvait être regardée comme étant régulière ou complète, dans la mesure où l’emplacement qu’elle désignait s’avérait insusceptible d’accueillir une installation classée au regard des règles du document d’urbanisme applicable :

« 4. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme: « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l’ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. 5. Considérant qu’aux termes de l’article 2.6 UE 2 du POS de la commune de Feldkirch : « dans la zone UE, sauf dans le secteur UEm, les constructions comprenant des installations classées au titre de la protection de l’environnement soumises à autorisation ou à enregistrement (…) ou à déclaration sont interdites, sauf celles liées à la dépollution du terril ou du site (y compris les opérations de surveillance de la nappe phréatique.) » ; que ces dispositions interdisant la présence de l’installation litigieuse à l’emplacement désigné par la société Locacil dans sa déclaration, celle-ci, indiquant un emplacement insusceptible d’accueillir légalement l’installation, ne pouvant être regardée comme étant régulière ou complète; que, par suite, le préfet ne pouvait délivrer le récépissé contesté ».

Selon un commentateur de ce jugement, « le tribunal n’annule pas le récépissé de déclaration en raison de la non-conformité de l’installation déclarée aux dispositions du règlement du POS communal. Mais il tire de cette non-conformité la conclusion que le dossier de déclaration n’a pas présenté un caractère régulier au sens de l’article R. 512-48 du code de l’environnement » (D. Gillig, La non-conformité d’une installation classée aux règles d’urbanisme applicables peut entraîner l’annulation d’un récépissé de déclaration, Environnement n° 10, octobre 2013, comm. 68).

Ce raisonnement n’a pas convaincu les magistrats de la Cour administrative d’appel de Nancy, qui ont décidé de surseoir à l’exécution de ce jugement, au vu des arguments avancés par la société appelante (CAA Nancy 13 février 2014, société Locacil, précité). Précisément, celle-ci a fait valoir que la circonstance que le document d’urbanisme aurait pu interdire l’implantation d’installations classées sur le terrain d’assiette de son projet n’était pas de nature à permettre au Préfet de refuser de lui délivrer le récépissé de déclaration sollicité. Elle a également fait observer que les dispositions de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme n’étaient pas non plus de nature à permettre au préfet de fonder légalement un refus de lui délivrer le récépissé de déclaration sollicité et enfin, que son dossier respectait les exigences de forme visées à l’article R. 512-47 du code de l’environnement.

Sur un plan strictement juridique, ce sursis à exécution apparaît fondé dans la mesure où le Tribunal administratif de Strasbourg nous semble être allé au-delà des exigences requises par l’article R. 512-48 du code de l’environnement. En effet, le Tribunal ne s’est pas borné à contrôler la régularité ou la complétude, sur un plan formel, du dossier de déclaration litigieux. Sous couvert d’un contrôle formel de la régularité et de la complétude du dossier, il paraît avoir procédé, sur le fondement de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, à un contrôle de conformité du projet d’installation aux règles de fond du droit de l’urbanisme. Reste à savoir si la Cour confirmera cette solution au fond. Ceci paraît tout de même vraisemblable au vu de son arrêt le plus récent sur le sujet (CAA Nancy 26 juin 2012, M.B, précité).

Cette solution en doit cependant pas éluder les problématiques posées dans l’hypothèse d’une incompatibilité du plan local d’urbanisme: le récépissé ICPE doit certes être délivré, mais il appartient aux exploitants d’obtenir, dans la majeure partie des cas, un permis de construire ou d’aménager qui sont soumis, eux, à la réglementation d’urbanisme.

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L’article ICPE: Le récépissé de déclaration ne peut être refusé au motif d’une incompatibilité de l’activité avec le document d’urbanisme. (CAA NANCY, 13 FÉVR.2014, N°13NC01753) est un article de Lexion Avocats, le blog du Cabinet Lexion Avocats, spécialisé dans le droit à l'environnement.