Par Me Marie-Coline Giorno, Avocate of counsel et Me Lou DELDIQUE, Avocate associée

Par une décision du 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a précisé le régime du porter à connaissance réalisé par l’exploitant d’une ICPE dans le cadre d’une modification de son autorisation environnementale.

Au visa des dispositions combinées du code des relations entre le public et l’administration et du code de l’environnement, le Conseil d’Etat a considéré qu’en cas d’absence de réponse de l’administration dans un délai de 4 mois, c’est une décision implicite de rejet (et non d’acceptation) qui nait :

« 4. Il résulte de ces dispositions que le bénéficiaire d’une autorisation environnementale qui envisage d’apporter aux activités, installations, ouvrages ou travaux autorisés ou à leurs modalités d’exploitation des modifications notables doit, avant leur mise en œuvre, les porter à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. S’il considère qu’elles ne nécessitent ni le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation environnementale ni la fixation de prescriptions complémentaires ou l’adaptation de l’autorisation initialement délivrée, le préfet lui en donne acte. La procédure prévue au II de l’article R. 181-46 du code de l’environnement doit être regardée comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, au sens de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration.

5. Au regard des dispositions combinées du tableau annexé à l’article 1er du décret du 30 octobre 2014, citées au point 2, et des articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l’environnement, citées au point 3, dès lors que la demande ainsi formée par le bénéficiaire de l’autorisation est susceptible d’entraîner une adaptation de l’autorisation délivrée ou des prescriptions dont elle est assortie, le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet. »

Si une clarification du régime du porter à connaissance en présence de la modification d’une ICPE soumise à autorisation était nécessaire et attendue (I), force est de constater que cette décision soulève de nombreuses difficultés, tant juridiques que pratiques, qu’il conviendra de résoudre dans les meilleurs délais (II).

1. Sur la nécessaire clarification du régime du porter à connaissance 

Cette décision présente un triple intérêt en ce qui concerne le régime de l’autorisation environnementale :

1. elle clarifie les possibilités dont dispose le préfet en présence d’un porter à connaissance ; (A)
2. elle précise que la modification d’une ICPE doit être regardée comme une « demande » au sens de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration ; (B)
3. elle ajoute que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet (C).

1. Sur l’obligation  de donner acte, d’édicter des prescriptions complémentaires ou de solliciter une autorisation environnementale

Le Conseil d’Etat rappelle qu’en présence d’un porter à connaissance, le préfet a trois possibilités :

• en donner acte ;
• édicter des prescriptions complémentaires ou adapter l’autorisation environnementale existante ;
• ou solliciter le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation environnementale si la modification présente un caractère substantiel.

Ce faisant, le Conseil d’Etat impose le « donner acte » lorsqu’aucune prescription complémentaire n’est nécessaire et que la modification ne présente pas un caractère substantiel.

Cette précision est bienvenue, puisque l’article R. 181-46 du code de l’environnement prévoit seulement le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation lorsque la modification est considérée comme substantielle, ou la fixation de prescriptions complémentaires voire l’adaptation de l’autorisation environnementale « s’il y a lieu ». Dans les autres cas, aucune formalité n’était requise.

Le donner acte était toutefois vivement encouragé par la note du 20 décembre 2021 relative aux modifications des installations classées pour la protection de l’environnement du ministère de la transition écologique qui recommandait aux préfets de « prendre acte de la modification » si celle-ci n’était pas substantielle et ne justifiait pas l’édiction de prescriptions complémentaires.

En ce sens également, la décision par laquelle le préfet prenait acte des modifications résultant d’un porter à connaissance était analysée comme une décision faisant grief (voir sur ce point les conclusions du rapporteur public Nicolas Agnoux sur la décision du Conseil d’Etat du 1^er mars 2023 Association Non aux Eoliennes entre Noirmoutier et Yeu et autres, n°455415).

En conséquence, il est désormais nécessaire que lorsqu’ils sont destinataires d’un porter à connaissance, les préfets en donnent a minima acte et ne le laissent jamais sans réponse. 

2. Le porter à connaissance d’une modification d’une ICPE constitue une « demande »

Jusqu’à présent, il existait un débat juridique sur la question de savoir si un porter à connaissance devait ou non s’analyser comme une demande.

Les dispositions de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration définissent les demandes ainsi : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l’administration. »

D’un côté, il était permis de soutenir qu’un porter à connaissance était, par essence et sémantiquement, uniquement déclaratif.

En ce sens, le code de l’environnement distingue d’ailleurs clairement en matière de modifications d’une ICPE :

• D’une part, la demande d’adaptation des prescriptions imposées par arrêté en vertu du quatrième alinéa de l’article R. 181-45 du code de l’environnement ;
• D’autre part, le porter-à-connaissance d’une modification de l’activité ou des installations, au titre de l’article R. 181-46 dudit code.

De l’autre côté, en 2021, le Conseil d’Etat avait jugé à propos d’un élevage que le porter à connaissance prévu à l’ancien article R. 515-53 du code de l’environnement constituait une demande au sens de l’article L.110-1 du code des relations entre le public et l’administration (CE, 23 septembre 2021, n° 437748). 

Pour autant, ce texte avait une rédaction différente des articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l’environnement, de sorte qu’il n’était pas évident que cette interprétation puisse s’appliquer  aux ICPE en général.

3. Sur la portée du silence opposé par l’administration à une demande

Là encore, la décision du 8 avril 2026 s’inscrit dans la lignée de celle du 23 septembre 2021, qui précisait déjà que la procédure de modification d’un élevage était au nombre des exceptions au principe selon lequel le silence de l’administration valait décision d’acceptation, dès lors que ces modifications sont susceptibles d’entrer dans le champ des décisions soumises à étude d’impact.

L’arrêt commenté dit donc pour droit que les modifications notables portées à la connaissance du préfet ne peuvent faire l’objet d’une décision implicite d’acceptation, et que seule une décision expresse de l’autorité administrative permet à l’exploitant de modifier notablement son installation.

Notons que le choix de retenir un délai de quatre mois est surprenant, dans la mesure où c’est en général un délai de deux mois qui est retenu par les textes (et notamment les articles L. 231-1 et suivants du CRPA). La note du 20 décembre 2021 relative aux modifications des ICPE recommandait notamment aux préfets de statuer dans un délai de « deux mois » sur les porter à connaissance qu’ils recevaient.

Cela étant, c’était déjà un délai de quatre mois qui avait été fixé de manière purement prétorienne par le Conseil d’Etat en matière de retrait des actes créateurs de droit dans son célèbre arrêt Ternon de 2001.

De plus, le quatrième alinéa de l’article R. 181-45 du code de l’environnement dispose que : « Le bénéficiaire de l’autorisation peut demander une adaptation des prescriptions imposées par l’arrêté. Le silence gardé sur cette demande pendant plus de quatre mois à compter de l’accusé de réception délivré par le préfet vaut décision implicite de rejet ». 

La position du Conseil d’Etat, bien qu’elle ait le mérite de clarifier le régime des porter à connaissance a donc de quoi surprendre. En outre, elle est particulièrement déconcertante eu égard aux difficultés pratiques qu’elle soulève.

2. Sur les difficultés pratiques soulevées par cette décision et sur l’absence de sécurité juridique qui en résulte

La décision du 8 avril 2026 soulève de nombreuses questions pratiques (A) et pourrait selon nous, compte tenu de l’incertitude qu’elle crée, conduire le juge administratif ou le législateur à moduler sa portée (B).

1. Les difficultés pratiques soulevées par la décision du Conseil d’Etat

On soulignera d’emblée que la position retenue paraît totalement décorrélée de la réalité pratique.

En effet, en pratique, les services de l’inspection des installations classées mettent souvent, compte tenu de leur charge de travail, bien plus de quatre mois pour instruire les porter à connaissance dont ils sont destinataires. 

On ne peut donc que craindre que de multiples décisions défavorables naissent simplement par manque de temps…

En outre, on ne peut que s’interroger sur l’incidence de cette décision sur les porter à connaissance déjà déposés. Faut-il considérer que tous les porter à connaissance déposés depuis plus de quatre mois doivent être considérés comme refusés ? 

De très nombreuses installations pourraient ainsi se trouver, rétroactivement, en situation irrégulière.

Rappelons en effet qu’en pratique, les modifications sont souvent mises en œuvre sans attendre le retour officiel de l’administration (qui parfois ne répond jamais au porter à connaissance reçu, ou se contente d’une réponse informelle, notamment par mail), en particulier lorsqu’elles sont bénéfiques pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement (réduction des risques). 

Par ailleurs, de nombreux porter à connaissance sont validés, non pas par le préfet mais par l’inspection des installations classées, à l’occasion d’échanges informels ou dans des rapports de visite. Faut-il, dès lors, estimer que ces donner acte émanent d’une autorité incompétente ? 

Enfin, la décision du 8 avril 2026 a été rendue en matière d’autorisation environnementale. 

Si la question de la portée d’un porter à connaissance ne se pose plus pour les installations soumises à déclaration dans la mesure où celles-ci se font grâce à un formulaire en ligne et où elles font l’objet d’une preuve de dépôt, il nous semble en revanche que la situation adoptée par le Conseil d’Etat est parfaitement transposable aux décisions d’enregistrement. 

Pour ces installations, l’article R. 181-46-23 du code de l’environnement précise ainsi dans son II que : 

« S’il estime, après avis de l’inspection des installations classées, que les modifications sont substantielles, le préfet invite l’exploitant à déposer une nouvelle demande d’enregistrement.

[…] S’il estime que la modification n’est pas substantielle, le préfet fixe, s’il y a lieu, des prescriptions complémentaires, dans les formes prévues à l’article R. 512-46-22. ».

La rédaction est donc similaire à celles des dispositions propres au régime de l’autorisation environnementale, ce qui permet de penser que la décision du Conseil d’Etat est transposable en matière d’enregistrement (même si aucun texte n’évoque pour ces installations de délai de quatre mois).

2. La nécessité de moduler dans le temps les effets de cette décision

Compte tenu du risque que la décision du 8 avril 2026 fait peser sur les installations existantes, il pourrait être opportun de prévoir une modulation dans le temps des effets de la règle.

Plusieurs possibilités pourraient, dès lors, être envisagées :

• En premier lieu, il pourrait être envisagé de moduler dans le temps les effets de cette décision, comme cela se fait en matière d’annulation d’un acte (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886 ; CE, Ass., 23 décembre 2013, Société Métropole Télévision (M6) et Société Télévision Française 1 (TF1), n° 363702 ou, pour les décisions individuelles, CE, 12 décembre 2007, M. Sire, n° 296072), qui tient notamment compte de l’importance des effets à prévoir (voir en ce sens : CE, Ass., 21 avril 2021, French Data Network et autres, n° 393099, 394922, 397844, 397851, 424717 ; CE, 1er juillet 2022, M. Nguyen et autres, n° 452223). 

Le principe de sécurité juridique justifierait ainsi selon nous que les juridictions administratives n’appliquent les solutions issues de l’arrêt commenté qu’aux porter à connaissance effectués après le 8 avril 2026.

• En deuxième lieu, en cas de contentieux portant sur une installation qui serait rétroactivement jugée comme étant en situation irrégulière malgré la bonne foi de l’exploitant, une autorisation provisoire pourrait être délivrée par le juge au titre de son office de juge des installations classées (CE, 15 mai 2013, n° 353010, Société Assainissement de la Région de Fourmies (ARF)).

• En troisième et dernier lieu, compte tenu du nombre d’ICPE potentiellement concernées, une intervention du législateur pourrait être opportune. Cette solution permettrait de clarifier l’entrée en vigueur de la nouvelle règle (idéalement en précisant qu’elle ne concerne que les futurs porter à connaissance).

Dans l’immédiat, on ne peut que recommander à l’ensemble des exploitants d’ICPE soumises à enregistrement ou à autorisation qui auraient pu porter des modifications à la connaissance du préfet et qui seraient sans retour de sa part depuis plus de quatre mois de :

• Demander aux services de l’Etat de leur faire un retour officiel afin que leur silence ne puisse être interprété comme une décision de refus si telle n’est pas leur intention ;
• Si cela est possible, d’attendre pour mettre en œuvre les modifications envisagées ;
• Et éventuellement (pour les décisions qui seraient suffisamment récentes pour le permettre), de contester les refus tacites qui auraient pu naître.

Le cabinet Lexion Avocats reste à votre écoute pour vous accompagner, le cas échéant, dans vos démarches.

Par Me Marie-Coline Giorno, Avocate of counsel et Me Lou DELDIQUE, Avocate associée